您的位置: 首页 >  经典语句 >  正文内容

社会资本视角下社区治理中的制度设计再思考学术争鸣www.hlmsw.cn,pps神仙道32

来源:龙博文学网    时间:2021-04-05




  作者:中国人民大学公共管理学院行政管理学系讲师 程秀英、中国人民大学公共管理学系行政管理学系教授 孙柏瑛

  一、引言

  自从党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化以来,各级政府纷纷展开了治理体制创新的实践,以实现“加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求。而作为国家神经末梢的社区也在近年来经历了各种治理创新的实验,力图逐步形成“党委领导,政府负责,社会协同,公众参与”的社会治理体系。无论是基层的治理实践还是对治理创新的探索都存在一个共识,那就是要解决城市基层治理的问题,就必须致力于改变现行的政府职能定位和运作方式,并培育社会力量的发展,增加社会参与的幅度。

  虽然关于社区治理的研究已经形成了一个基本共识,认为转变社区治理机制的核心观念应该是在社会建设基础上形成合作治理的模式,但是对于如何建立合作治理的结构与机制,尤其是如何在合作治理中处理国家与社会的关系却仍是一个存在争议的问题。在社区建设和研究中,一直就存在着是培育民主自治还是加强行政管理的张力。有的研究者认为,中国城市基层治理存在着高度的国家主导与控制,主要的制度创新都“发动或承认于国家部门”,基于“国家利益”的考量,因而会制约基层自治的推进。[1]还有的研究者则认为基层国家(街道和居委会)和社会自治力量(非政府组织)之间形成了一种基于资源交换的互惠关系,通过结合,国家的基层治理能力得到了提升,而非政府组织也实现了自己的组织目标。[2]有的研究者认为目前在社区发生的是一种“政社分离的趋势”,[3]而另一些研究者则认为在社区层面出现了国家与社会之间界限的模糊,或是“粘连”,而不是分离。[4]这样的讨论虽然有助于我们从社区治理的实践中寻找未来发展的方向,但是目前更急需的却是探索在社区层面基层国家与社癫痫病全国重点医院会力量良性互动的具体机制以及制度保障,这就要求我们去追问一些具体的经验问题,例如,哪种形式的政府社会协同会促进社区治理的绩效,而哪种形式的政府社会协同会滋生腐败?哪种类型的社会组织会促进社区的自组织,而哪种类型的社会组织会再生产出庇护关系?怎样才能从制度上通过解决集体行动的难题从而激励公众的有效参与?这些具体的治理体制与机制的问题期待着更细致的研究。

  目前在对社区治理的经验探讨中,关注的焦点大多集中在公共参与、社会网络以及社会组织等方面,[5]而这些方面在社会科学研究中被概括化为“社会资本”,因此,本文将从社会资本的经典理论和研究出发,并结合我国社区治理的创新实践阐述如何通过国家的制度设计来动员和发展社会资本,从而实现长期而稳定的社区治理与发展。

  二、理论基础:社会资本与社区治理

  社会资本在社会科学中是一个影响广泛的概念,它的使用意味着人们日益认识到无论是经济发展还是政治绩效都必须具备社会结构基础,否则将不会产生持久而稳定的效果。社会资本概念从产生之初就和社区概念紧密相连,1916年社区改革者哈尼范在对乡村学校社区中心成功原因的解释中首次使用了社会资本概念,[6]但是直到20世纪80年代,它才真正成为一个具有广泛解释意义的社会科学概念。布迪厄在1983年对于资本形式的总结中,从学理上第一次系统阐述了社会资本作为关系网络的特性及其影响。[7]科尔曼则从理性选择理论出发,从个人行动与社会结构的关系角度阐述了社会资本的影响机制。[8]在这些理论探讨的基础之上,研究者们进行了大量的经验研究,证明社会资本的影响遍及政治、经济、社会福利等各个方面。

  真正使得社会资本的思想进入政治与行政研究领域的是普特南对现代意大利公民传统的追踪研究。在《使民主运转起来》一书中,普特南给出了对社会资本的经典癫痫病可以用什么药定义,并指出了社会资本和地方治理绩效之间的紧密联系。社会资本在此书中被定义为“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。此后“公共参与的网络”,“普遍互惠的规范”和“社会信任的关系”成为了人们测量社会资本的重要维度。更重要的是,普特南通过比较研究指出意大利地区政府的治理绩效是和地方社区的社会资本存量相关的,而社会资本的存量又和社会中水平网络的密度与活跃程度直接相关。因此有着悠久的公众参与历史与传统的北部意大利治理良好,而缺乏社会资本的南部则陷入低参与低绩效的恶性循环。[9]

  如果社会资本能够促进治理绩效和经济发展,那么一个重要的问题就是“社会资本能够在存量较低的地方被构建与增加吗?”在普特南的研究中没有明确回答这个问题,但是从他对历史路径依赖的强调中可以看出,他认为社会资本的积累是一个漫长的自我复制与强化过程,如果社会资本的存量低,政府很难有所作为。这一观点遭到了很多批评,人们认为这种自下而上的视角完全把国家处理为外在于社区的力量,忽视了政治结构和制度在型塑人们集体行动和结社行为的环境,从而创造社会资本上所起到的重要作用。事实上,政治制度在帮助维持公众参与的活跃甚至刺激其增长上影响重大,这一点在对社会资本的制度主义视角中得到了集中体现。

  在制度主义的视角下,社会资本成为了一个中介变量,它被公共和私有制度所型塑,但是它对发展结果有重要影响。这使得对社会资本的“投资”成为一个具有争议和冲突的政治过程,其中国家的角色非常关键,而非边缘。强调社区治理中的制度设计,并不是认为政治体系决定市民社会,而是说国家与社会彼此渗透,而一个改革型的活跃国家在构建社会资本上至少和社会一样重要。西方学界,尤其是政治与行政管理学界从制度主义的角度出发,对于发展型国家在地方治理中以培育社会资本为目标的制度设计提出秦皇岛治疗癫痫病的医院哪家好了三个分析维度:第一个是“正式的制度结构”,亦即治理结构,反映在地方政府去集权化程度,公共行政的整合程度等方面;第二个是“这些制度被施行的非正式方法”,亦即对社会组织的文化与态度;第三个是对公共性参与互动的组织与激发。这三个维度事实上和中国当前的社区研究的重点不谋而合,因此也将成为我们对于社会资本视角下中国社区治理的制度设计框架。

  三、中国实践:政社合作、社会组织、公共参与

  将社会资本引入城市社区治理研究的尝试在国内还比较薄弱,大部分的研究都是指出社会资本作为自变量如何影响城市社区的治理效应,并研究作为社会资本组成部分的信任以及规范如何影响社会参与。虽然有的研究认识到社会资本既是社会治理的基础也是社区治理的资源,[10]但是还没有具体的经验研究聚焦于社区社会资本的创造与动员机制,尤其是关注基层政府如何通过治理结构与机制的创新来培育社会资本。下文将从国家社会协同机制、社会组织的网络关系和公共参与形式三个方面结合我国社区治理的实践来探讨制度设计对于基层激活、创造社会资本的重要性与可行路径。

  (一)从社会资本的可建构性看国家社会协同

  从社会资本角度探讨政社合作的研究并不多见,发展社会学家埃文斯(PeterEvens)在这方面做出了巨大贡献,他于1996年在《政府行动、社会资本和发展:协同证据的回顾》中所提出的国家社会协同概念(state-societysynergy)对于今天中国社区治理过程中的政府职能定位以及在社区层面如何建立合作治理都具有启发意义。[11]

  和社会学界普遍假设在政府卷入和私域合作之间存在零和关系不同,埃文斯认为存在国家社会协同的可能性,积极的政府和动员起来的社区能够加强彼此的发展努力。虽然这个观点在今天看来并不新鲜,但是和对协同治理的泛泛而羊角风好医院是哪家论有所不同,埃文斯提出了国家社会协同关系的具体分析性概念,即国家与社会之间的“互补与嵌入”(complementarityandembeddedness),并在此基础上指出了建构以社会资本为基础的国家社会协同的具体路径。所谓互补就是在公私制度之间应该有完全不同特性基础之上的明确的劳动分工,政府适合提供特定的集体物品,而私人行动者则可以更有效率地提供另一些产品。埃文斯的创见更在于他对政府与社会之间嵌入性关系的分析上。在他看来,嵌入就是连接公民与公共官员的跨越公私界限的纽带关系,也就是社会资本,而当社会资本连同公共产品与服务一起成为公私合作的产物时,国家与社会之间的互补也获得了一个新的维度。如果在公共服务提供过程中公共部门官员和私营部门、第三部门以及社区民众之间进行日常互动,并建立起规范与忠诚,那么就会形成以社会资本为基础的国家与社会协同。但是并非是只要有互动就可以称得上是建立了国家社会的协同,它的建构具有限制条件。在埃文斯看来,这种限制不在于市民社会中社会资本的存量,而在于将微观的社会资本“升级”的困难,只有通过国家社会协同将社会纽带从狭隘忠诚的引擎转变为更具有包容性的组织形式的载体,才能产生一定规模的具有政治与经济有效性的团结纽带和社会行动。要达到在社区层面对社会资本的升级,必须依赖稳健而复杂的公共制度。关于怎样的基层政府结构更有利于社区资本的建构,并使之服务于社区发展的目标,学界意见并不统一。有的学者认为团结而整合的韦伯式官僚制度是最好的选择,因为它可以保证国家的嵌入性不会退化为对利益集团的庇护主义,尤其是很多研究指出在发展中国家容易出现官企结盟,因而出现“代理人劫持”问题。但是也有的研究认为在社区出现的是国家官员和弱势群体的联结以及普通公民的动员,因此在社区层面进行公共制度的建设,要聚焦于去集权化的重要性,以及打开官僚层级以吸纳自下而上的投入。

© wx.ullkj.com  龙博文学网    版权所有  渝ICP备12007688号